医保整合 还在等靴子落地
来源：2016-04-14
城乡医保整合观察（上）
医保整合 还在等靴子落地
根据国务院要求，到今年6月底，各省（区、市）应对新农合和城镇居民医保整合作出规划部署。有关“两保合一”长达3年多的争论和猜测将告一段落。据记者了解，截至目前，已有天津、青海、山东、重庆、广东、宁夏、浙江、河北、上海、新疆生产建设兵团在省级层面出台整合或试点改革意见，并明确由人社部门进行管理。其余省份则主要试图通过“试验田”的形式寻找答案，比如福建省现已有37个县（区、市）实现城乡居民医保整合，其中卫生计生部门主管的有18个、财政部门主管的有12个、人社部门主管的有5个。
持续的焦点
归谁管由各省自己定
新农合和城镇居民医保并轨已历经多年讨论。2013年，国务院印发《深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排》，提出整合职工医保、城镇居民医保和新农合的管理职责，做好整合期间的工作衔接。2015年4月，国务院在年度医改工作安排中再次提到，今年11月前，“研究制定整合城乡居民基本医疗保险管理体制改革方案和试点实施意见”。
据知情人士透露，国家卫生计生委、人社部、财政部、中央编办等相关部门各自派出官员，多日讨论，最终达成统一意见，并于2016年1月出台了《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》。
《意见》要求，整合城镇居民医保和新农合两项制度，整合后的城乡居民医保制度应该实现“六统一”，即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。而在各方最为关注的医保管理权归属问题上，却没有给出明确的答案，但划出了一条时间红线：各省（区、市）要于2016年6月底前对制度整合作出规划和部署，各统筹地区要于2016年12月底前出台具体实施方案，同时鼓励有条件的地区理顺医保管理体制，统一基本医保行政管理职能。
“这等于是将城乡居民医保归属的决定权下放给省级政府。”这位知情人士表示，当前，绝大部分地方新农合归属卫生计生部门管理，城乡居民医保归属人社部门管理，因此，整合后的城乡居民医保在行政管理职能上归属哪一家，仍是两个部门关注的焦点。
复杂的心情
争取管理权态势泾渭分明
“中央把管理权归属的问题交给地方解决，但大家的心情还是复杂的。”一位来自卫生系统的官员对记者说。
上述知情人士告诉记者：“城乡居民医保的最终归属不仅涉及各地数量庞大的医保基金管理权，还涉及人员、经办机构调整，医保政策制定等关键环节，已非简单的部门利益所能表述，可以说涉及全国8亿多名新农合参保人员、3亿多名城镇居民医保参保人员的切身利益。”
为争取管理权，人社部率先发文，要求各地人社部门要勇于担当，主动作为，确保整合工作平稳有序进行，如期完成建立统一的城乡居民基本医疗保险制度的任务；各地在推进整合的过程中遇重要情况和重大问题要及时报告人社部，建立工作调度和定期通报制度，加强督促检查，推动整合工作顺利开展。
国家卫生计生委随后也发文要求，地方各级卫生计生行政部门要做好整合前后的衔接，深入总结现有医保制度的建设经验，将成熟和行之有效的做法应用到城乡居民医保制度中，确保整合工作顺畅接续、平稳过渡，确保城乡居民特别是低收入群体的保障待遇不受影响。
贵州省一位官员对记者说，部门间的摩擦比想象中“复杂”。2012年，该省毕节市完成城乡居民医保整合并确定由卫生部门管理，“整合之后，省人社部门的领导曾在一次会议上批评毕节市人社部门‘弃守阵地’”。另一方面，在贵州省，黔西南布依族苗族自治州也于2012年完成整合。据当地人社部门的官员描述，“整合后人社部门的人员参加卫生部门的会议，气氛十分尴尬”。
据记者了解，在某省，为了促使整合实施方案出台，甚至不得不由分管卫生计生部门、人社部门的省级领导出面商谈。“商谈过程就像两组人马在谈判一样，泾渭分明的态势一望可知。”该省要求匿名的一官员表示，各省即将出台的实施方案不仅取决于省级领导的态度，也涉及具体起草方案的机构，“字里行间都让各方密切关注，比如由谁牵头、哪个部门写在前面都大有讲究。由于涉及部门关切，省级领导态度审慎、加强研究，导致目前很多省份还未出台具体文件”。
停滞的状态
一些想做的事情不能做
“无论从工作需要还是感情上，都希望整合后的城乡居民医保能够归由卫生计生部门管理。”北京市卫生计生委基层卫生处处长邹建荣表示，目前，未出台具体意见的省份确实面临很大的外部压力，各地之间是否会出现“从众效应”还未可知。
辽宁省大连市一位新农合管理人员表示，由于省级层面意见还未出台，目前该市新农合各方面的工作都处于停滞状态，“一些想做的事情不敢做，一些需要配套医改推进的改革暂时喊停，大家都在等答案最终揭晓”。
据了解，由于新农合和城镇居民医保在筹资水平、资金来源和政策待遇方面具有高度的相似性，将两项制度加以统一相对容易。巢湖市城乡居民医保中心主任徐济贵说，整合城乡居民医保有着内在的必然性，既有利于实现统一管理、提高医保基金的使用效率，也是实现城乡社会均衡发展的内在要求。
促成整合的另一个因素是可以解决重复参保问题，徐济贵说：“新农合和城镇居民医保并行发展，分属不同部门，存在信息不对称，2011年整合前整个巢湖市就有5万多人重复参保，造成各级财政补助的极大浪费。”
不过，一位不愿意透露姓名的医保专家表示，随着城镇化进程加快以及医保作用的日益凸显，实现新农合和城镇居民制度的并轨，有着现实的社会基础、深刻的内在要求，但城乡居民基本医保整合面临的是地方行政管理的挑战，“在整合的关键时刻，需要各部门加强协调、展现胸襟，从有利于城乡居民医保发展的角度出发，为长远发展布局谋篇”。